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特色小镇“不忘初衷” “肩负使命”高质量发展

2019-10-4

2019年7月21日,全国特色小镇镇企合作培训会在四川成都召开,国家发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨在会上发表了主旨演讲。

他认为,推进特色小镇健康有序发展,必须正确认识特色小镇建设的初衷,分清特色小镇与其他经济体形态的本质差别,赋予特色小镇应承担的使命,正视特色小镇建设的成效和问题;在此基础上,确立特色小镇发展的方向标,并制定有利于特色小镇高质量发展的政策举措。他主要论述了以下观点。

如何认识特色小镇建设的初衷?

特色小镇的建设初衷,应当站在一个更高的视角,从全国发展大局和发展大势出发,进行分析和理解。面向中国的未来,从目标导向来看,伟大目标是2035年基本实现社会主义现代化;从问题导向来看,面临的外部最大问题是世界百年未有之大变局特别是中美经贸摩擦,内部最大问题是新时代社会主要矛盾,也就是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。要想实现伟大目标、破解内外部矛盾,最重要的是在新发展理念的引领下,坚定不移地推动经济高质量发展、建设现代化经济体系,加快释放经济增长潜力、畅通经济循环。

而经济增长需要有载体和平台支撑。特色小镇是空间布局高效、形态比较先进的经济体,有利于经济的增长、就业的扩大、人民的增收、政府财力的增加,有望为应对中美经贸摩擦提供砝码,为缓解不平衡不充分发展问题提供药方。因此,习近平总书记曾指出,抓特色小镇建设大有可为,对经济转型升级和新型城镇化建设具有重要意义。

如何分清特色小镇与特色小城镇的本质差别?

特色小镇不是一个行政区划的行政建制镇,而是在几平方公里的小规模土地空间上,由一个企业牵头建设或若干企业共同建设的经济体。有些从事特色小镇行业的机构或人员,也称之为“微型产业园区升级版”或“产业社区项目综合体”。特色小镇的基本特征是生产空间、生活空间、生态空间“三生融合”,有产业、有文化、有旅游、有社区“四位一体”,最终目标是建成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的新型发展平台。

而特色小城镇是一个行政区划的概念,可以称之为行政建制镇的排头兵、经济发达镇的升级版。特色小城镇拥有几十平方公里以上的土地空间,拥有一定的人口规模和经济规模,也拥有鲜明的特色产业。其主要功能是为城镇居民和周边乡村居民提供公共服务,并依靠发展特色产业来吸引人口的集聚。

从以上概念可以看出,特色小镇与特色小城镇虽有一些共性特点,但二者的概念、内涵、精神实质是有很大差别的。因此,特色小镇被称为“非镇非区”,指的就是既非行政建制镇,也不是产业园区。混淆了特色小镇与特色小城镇的概念内涵,就会带来方向上的偏差,违反现代化建设规律、城镇化发展规律、经济增长规律,进而带来各级政府的不当决策、各类资金的浪费、土地的错误开发等经济损失。

中国的现代化建设,是工业化、城镇化、信息化、农业现代化、绿色化同步发展的过程。当前正处于城镇化快速发展的中后期,虽然不少东部沿海省份都基本完成了工业化城镇化,但很多中西部地区还处于工业化城镇化的中期阶段,劳动力和资本等生产要素还在向城市集聚。由于绝大多数特色小镇是在城市郊区内的“市郊镇”,或在产业园区内的“园中镇”,因此引导生产要素和产业向特色小镇集聚,是与各类生产要素流动方向相一致的,也是符合城镇化发展规律和经济增长规律的。

但绝大多数小城镇都是远离城市区域的,与特色小镇的地理区位有非常大的差别。随着城镇化的推进、生产要素向城市的流动、农民向城市的大规模转移,现有的2万个左右小城镇将会有相当一部分消失。在这种大背景下,如果把小城镇当成了特色小镇,大兴土木建设之风,可能会把地方政府的财政资金、社会的各类企业错误地引入小城镇,建设了一大批利用率很低的基础设施和公共服务设施、空心化的产业园区,带来政府资金的浪费、企业投资的低效化。

需要强调的是,这是指不能以整个行政建制镇的范围来建设特色小镇,并不代表着行政建制镇不能建设特色小镇。恰恰相反,有一种特色小镇的类型就是“镇中镇”,是在行政建制镇之中划出一块几平方公里、有产业基础和发展潜力的土地空间,以此为载体来建设特色小镇。

如何分清特色小镇与产业园区的本质差别? 

产业园区是一个功能区的概念,一般拥有几十平方公里的土地空间,是当前中国制造业的主要载体。产业园区主要有经济开发区、高新技术产业开发区两种类型,还有一些旅游度假区等其他类型。产业园区一般会设立管委会,负责整个园区的经济建设。与特色小镇相比较,从面积来看,产业园区的土地面积远远大于特色小镇;从产业来看,产业园区的产业门类比较庞杂,而特色小镇的产业非常细化;从功能来看,传统产业园区一般只有单一的生产功能,存在产城不融合、宜业不宜居的问题,而特色小镇除了生产区,还有生活区和生态区。

房地产项目是一个单纯提供居住功能的土地空间,是当前中国人口居住的主要载体。房地产项目有几十亩的、几百亩的,很少有上千亩的。与特色小镇相比较,房地产项目只有社区,但没有产业和企业,也很少有文化空间和旅游空间。

如何认识特色小镇应承担的使命?

既不能赋予小镇过高使命、使其无法承受,也不能轻视小镇作用、错失发展机遇。特色小镇主要有几个方面的功能。

一是有利于促进经济高质量发展。特色小镇在一个小的土地、空间内,做精做强一个最有基础和潜力的细分产业,或推动新兴产业集聚发展、或促进传统产业转型升级,是推进供给侧结构性改革的有效手段,也是优化产业布局、“螺丝壳里做道场”的有益探索。此外,多数特色小镇不在中心城区,土地、劳动力、住房等成本较低,也有利于降低实体经济成本特别是创新创业活动的成本。

二是有利于推动新型城镇化建设。从农民进城来看,未来十几年之内,还会有两亿左右的农业转移人口进入城市;特色小镇不是主战场,但却是一个有益的补充,假设每个特色小镇都能吸纳一万人就业,就能为1000万以上的农业转移人口提供就业岗位和生活空间。从城市空间布局看,很多小镇位于大城市郊区,有利于疏解中心城区的非核心功能,缓解交通拥堵、房价过高、环境污染等“大城市病”。从产城融合发展来看,很多特色小镇位于产业园区内,其“三生融合”“四位一体”的先进理念,有望带动整个园区向产城融合的方向前进、从单一的生产功能向城市综合功能转型。

三是有利于推动城乡融合发展。今年4月,《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》正式印发,这是破解城乡二元体制和二元结构、推进城乡融合发展的纲领性文件。预计未来的很长时期内,城市要素和企业下乡发展、城市人口下乡消费将会越来越多的出现,关键是乡村要有能力来承接。特色小镇建设的好,能够提供低成本的创业场地、优质的产品和服务,就有望成为一种有效的承接载体。

四是有利于传统文化的传承保护。中国非物质文化遗产分布广泛、种类繁多,国家级非物质文化遗产代表性项目多达1300多个,省级代表性项目超过1.3万个。以特色小镇为载体,促进非物质文化遗产的活态传承,推动传统文化的创造性保护、创新性发展,既有利于为小镇注入文化元素,也有利于保护优秀的传统文化。

如何评价特色小镇建设取得的成效?

从各地区的工作来看,各地区认真学习借鉴浙江经验,紧密结合本地实际,积极推进特色小镇建设。很多省份建立了多部门协同工作机制,明确了创建目标与政策措施,并深入探索政府与市场的作用边界,以政府引导、企业主体、市场化运作为基本原则,在充分发挥政府制定规划政策、搭建发展平台、提供公共服务、强化空间监管作用的同时,积极鼓励各类企业和各类资金的参与。

从国务院有关部门的工作来看,国家发改委会同各有关部门,按照党中央、国务院的部署和要求,统筹运用了引导、支持、规范三种政策工具,既进行理念引导、又给予有力支持、也果断规范纠偏,综合运用企业债券发放、中长期贷款、财政资金投入等多种方式,推动特色小镇沿着正确的轨道发展。在债务风险可控的前提下,组织政策性商业性金融机构发放了超过600亿元的中长期政策性贷款,批准了100多亿元的特色小镇项目企业债券,提供了一定金额的财政资金投入。

总体上看,三年来的探索和实践,特色小镇建设取得了一定成效、积累了一些经验,涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜业宜居、富有活力的精品特色小镇。有的小镇发展成新兴产业集聚发展的新引擎,有的开辟了传统产业转型升级的新路径,有的开拓出农业转移人口市民化的新空间,有的建设成城乡融合发展的新支点,有的搭建了传统文化传承保护的新平台,发挥了各不相同的积极作用。

如何看待特色小镇建设存在的问题?

特色小镇建设的成绩需要肯定,但偏差也需要引起重视。一些相关方面在推进特色小镇建设的过程中,也走了一些弯路,产生了两个问题。

一是有些小镇名不副实。从各有关部门的小镇看,2016年10月、2017年8月,住房城乡建设部分两批将一些行政建制镇命名为“

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